‘Chính sách tốt phải bảo vệ sức khỏe với chi phí xã hội hợp lý’

Liên quan đến việc sửa đổi Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá dự kiến được Quốc hội khóa XVI xem xét, nhiều đề xuất mới đang được đặt ra đối với hoạt động tại điểm bán, trong đó có việc hạn chế hoặc cấm hoàn toàn việc trưng bày sản phẩm, kiểm soát người mua dưới 18 tuổi và bổ sung các yêu cầu quản lý liên quan.

Xuất phát từ mối quan tâm sâu sắc đối với năng lực thực thi thể chế và khả năng thích ứng của mạng lưới phân phối, ông Nguyễn Hoàng Dũng – chuyên gia kinh tế, nguyên Giám đốc R&D Viện Kinh tế & Quản lý TP. HCM, đã xây dựng bài tham vấn chính sách gửi tới Quốc hội.

Trao đổi với báo chí, ông khẳng định mục tiêu bảo vệ sức khỏe cộng đồng cần được đặt lên hàng đầu, song hiệu quả của đạo luật phụ thuộc quyết định vào cách xác định phạm vi quản lý, chi phí tuân thủ và năng lực thực thi trong đời sống thực tế.

Lấy tính tương xứng làm nguyên tắc thiết kế chính sách

– Khi bổ sung các điều kiện quản lý mới đối với mạng lưới điểm bán và hộ kinh doanh nhỏ, theo ông, nguyên tắc nào cần được đặt lên hàng đầu?

Ông Nguyễn Hoàng Dũng: Theo tôi, nguyên tắc đầu tiên là lấy sức khỏe cộng đồng làm mục tiêu, lấy hiệu quả thực thi làm thước đo và lấy tính tương xứng làm nguyên tắc thiết kế chính sách. Đối với thuốc lá, mục tiêu bảo vệ sức khỏe, đặc biệt là ngăn ngừa việc tiếp cận và sử dụng thuốc lá ở người chưa đủ 18 tuổi, cần được đặt lên hàng đầu.

Tuy nhiên, từ góc độ kinh tế và quản trị, một quy định dù có mục tiêu đúng vẫn có thể không đạt hiệu quả như mong muốn nếu quá phức tạp, khó giám sát hoặc tạo ra chi phí tuân thủ lớn hơn khả năng đáp ứng của hàng triệu hộ kinh doanh nhỏ.

Nếu một yêu cầu quản lý tác động đến mạng lưới điểm bán rất lớn gồm cửa hàng chuyên doanh, cửa hàng tiện lợi, tạp hóa và hộ kinh doanh nhỏ, thì tác động của nó không chỉ nằm ở chi phí trực tiếp của từng cơ sở. Tổng chi phí xã hội còn bao gồm thời gian tìm hiểu quy định, thay đổi cách bố trí cửa hàng, cập nhật thông tin, đào tạo người bán, kiểm tra, xử lý vi phạm và giải quyết các cách hiểu khác nhau trong thực tế.

Vì vậy, đánh giá chính sách không nên dừng ở câu hỏi quy định có nghiêm hay không, mà phải đánh giá đồng thời ba yếu tố: hiệu quả bảo vệ sức khỏe, chi phí tuân thủ và năng lực thực thi. Một chính sách chỉ thực sự mạnh khi ba yếu tố này được thiết kế đồng bộ.

Tôi cho rằng khi xây dựng quy định mới, cơ quan soạn thảo cần trả lời ba câu hỏi căn bản: Rủi ro cụ thể cần kiểm soát là gì? Công cụ quản lý được lựa chọn có thực sự giải quyết rủi ro đó không? Và cơ quan quản lý có đủ năng lực để thực thi đồng bộ hay không?

Nguyên tắc quan trọng nhất là bảo đảm tính thống nhất và ổn định của chính sách, tránh tình trạng vừa cắt giảm thủ tục ở nơi này lại phát sinh thêm yêu cầu ở nơi khác. Trong bối cảnh hộ kinh doanh đang phải thích ứng với nhiều thay đổi về thuế, hóa đơn điện tử và kế toán, môi trường pháp lý cần rõ ràng, dễ dự đoán để người dân yên tâm làm ăn.

Chính sách tốt không phải là chính sách có nhiều quy định nhất, mà là chính sách tạo ra hiệu quả bảo vệ sức khỏe lớn nhất với chi phí xã hội hợp lý nhất. Cần tránh tình trạng quy định trên văn bản rất chặt chẽ nhưng thực tế khó kiểm tra, dẫn đến tuân thủ hình thức, thực thi không đồng đều và phát sinh những chi phí không cần thiết.

Phân định rạch ròi giữa quảng bá và cung cấp thông tin giao dịch

– Với quy định hạn chế trưng bày tại điểm bán, theo ông, phạm vi quản lý nên được xác định như thế nào?

Cần phân biệt rõ giữa trưng bày mang tính quảng bá, kích thích tiêu dùng với việc cung cấp thông tin thương mại tối thiểu để người trưởng thành nhận biết sản phẩm và giá bán.

Nếu mục tiêu là ngăn chặn quảng cáo, khuyến mại và hạn chế tác động của việc trưng bày thuốc lá đến hành vi tiêu dùng, đặc biệt ở người trẻ, thì việc hạn chế khả năng nhìn thấy sản phẩm tại điểm bán là một công cụ cần được xem xét nghiêm túc.

Hướng dẫn thực hiện Điều 13 Công ước Khung của WHO về kiểm soát thuốc lá (FCTC) cũng đề cập đến việc cấm trưng bày sản phẩm tại điểm bán, đồng thời cho phép danh mục sản phẩm và giá dưới dạng văn bản, không có yếu tố quảng bá. Điều này cho thấy cần phân định hai chức năng vốn rất dễ bị nhập làm một.

Thứ nhất là chức năng quảng bá: sử dụng hình ảnh, cách sắp đặt, màu sắc, thông điệp hoặc các yếu tố tiếp thị nhằm thu hút sự chú ý, kích thích nhu cầu hay thúc đẩy mua hàng. Thứ hai là chức năng thông tin giao dịch: giúp khách hàng biết cơ sở có bán sản phẩm nào, mức giá ra sao và có thể lựa chọn trên cơ sở thông tin rõ ràng.

Nếu không phân định hai chức năng này, quy định có thể dẫn đến hai cách hiểu cực đoan: hoặc cho phép trưng bày dưới danh nghĩa cung cấp thông tin, làm suy yếu mục tiêu kiểm soát quảng bá; hoặc hạn chế quá mức việc cung cấp thông tin cần thiết, gây khó khăn cho cả người mua và người bán.

Do đó, phạm vi quản lý phải bám đúng mục tiêu chính sách và tập trung vào nơi thực sự phát sinh rủi ro, tránh mở rộng sang những hoạt động ít liên quan nhưng lại làm tăng chi phí tuân thủ. Chính sách cũng cần tính đến tác động ngoài mong muốn, tránh đẩy giao dịch hợp pháp sang khu vực phi chính thức và phân tán nguồn lực quản lý.

Quy định trong nước cần xác định rõ thế nào là trưng bày, thế nào là quảng cáo hoặc khuyến mại, thế nào là thông tin sản phẩm được phép cung cấp. Cần tránh cách diễn đạt quá rộng khiến người kinh doanh không biết hành vi nào được phép, hành vi nào bị cấm. Nên tập trung kiểm soát việc phô bày sản phẩm, hình ảnh quảng bá, vật phẩm tiếp thị và các hình thức kích thích mua hàng; đồng thời xây dựng cơ chế cung cấp thông tin sản phẩm và giá bán bằng văn bản, thống nhất, không mang tính quảng cáo.

Không quản lý mọi đối tượng bằng một quy trình máy móc giống nhau

– Hoạt động bán buôn và bán lẻ có chức năng khác nhau. Theo ông, có nên áp dụng cùng một yêu cầu quản lý cho 2 loại hình này?

Cần phân biệt về phương thức quản lý và yêu cầu tuân thủ, nhưng không nên tạo ra những ngoại lệ làm suy yếu mục tiêu bảo vệ sức khỏe cộng đồng.

Từ góc độ kinh tế học thể chế, quy định càng phức tạp thì chi phí tuân thủ tương đối của cơ sở kinh doanh nhỏ càng lớn.

Một doanh nghiệp có bộ phận pháp chế, hệ thống quản trị và nguồn lực nhân sự sẽ có điều kiện thích ứng khác hoàn toàn với một hộ kinh doanh do một hoặc hai người trực tiếp vận hành. Điều này không có nghĩa là hộ kinh doanh nhỏ được miễn trừ những nghĩa vụ cốt lõi nhằm bảo vệ sức khỏe cộng đồng. Vấn đề là phải phân biệt giữa chuẩn mực bảo vệ sức khỏe áp dụng thống nhất và cách thức tuân thủ, giám sát có thể được thiết kế phù hợp với từng loại hình.

Bán buôn và bán lẻ có chức năng kinh tế, đối tượng giao dịch và môi trường hoạt động khác nhau. Cơ sở bán buôn chủ yếu phục vụ giao dịch giữa các doanh nghiệp hoặc thương nhân; trong khi điểm bán lẻ tiếp xúc trực tiếp với người tiêu dùng, trong đó có nguy cơ người chưa đủ tuổi tiếp cận sản phẩm.

Vì vậy, có thể áp dụng các yêu cầu khác nhau về hồ sơ giao dịch, quản lý kho, kiểm soát phân phối, nhận diện hàng hóa và phương thức kiểm tra.

Đối với bán buôn, trọng tâm quản lý là hồ sơ giao dịch, nguồn gốc hàng hóa, quản lý kho và trách nhiệm trong chuỗi phân phối.

Đối với điểm bán lẻ, cần đặc biệt chú trọng việc không bán cho người chưa đủ 18 tuổi, không quảng cáo hoặc khuyến mại trái quy định và tuân thủ quy định về cung cấp thông tin tại điểm bán.

Tuy nhiên, nếu một cơ sở bán buôn đồng thời bán trực tiếp cho người tiêu dùng, thì hoạt động bán lẻ của cơ sở đó phải chịu các yêu cầu tương ứng. Việc phân loại và nghĩa vụ quản lý phải dựa trên chức năng, hoạt động thực tế, không chỉ dựa vào tên gọi hoặc đăng ký kinh doanh để tránh tạo ra khoảng trống pháp lý.

Nói cách khác, quản lý theo rủi ro không phải là nới lỏng mục tiêu, mà là tập trung nguồn lực kiểm soát đúng nơi, đúng hành vi và đúng mức độ nguy cơ; không quản lý mọi đối tượng bằng một quy trình giống nhau nhưng phải bảo đảm cùng một mục tiêu bảo vệ sức khỏe và nguyên tắc công bằng trước pháp luật.

Chuyển tiếp chính sách phải đi cùng cơ chế đo lường cụ thể

– Với chính sách tác động tới mạng lưới điểm bán rất lớn, theo ông, giai đoạn chuyển tiếp hoặc thí điểm trước khi áp dụng rộng nên được thiết kế như thế nào?

Tôi ủng hộ việc có lộ trình triển khai hợp lý, đặc biệt đối với những yêu cầu mới đòi hỏi hộ kinh doanh phải thay đổi cách bố trí cửa hàng, phương thức cung cấp thông tin hoặc quy trình kiểm soát người mua.

Tuy nhiên, cần phân biệt giữa chuyển tiếp để nâng cao khả năng tuân thủ với trì hoãn mục tiêu bảo vệ sức khỏe. Không phải mọi quy định đều cần thí điểm; việc lựa chọn phải căn cứ vào mức độ mới, độ phức tạp và rủi ro thực thi của từng biện pháp. Với những nội dung đã có căn cứ khoa học và nghĩa vụ pháp lý rõ ràng, cần tổ chức thực hiện nghiêm túc.

Với những yêu cầu mới có thể phát sinh nhiều cách hiểu hoặc khó khăn kỹ thuật, có thể xem xét triển khai thử nghiệm ở một số địa bàn đại diện cho các loại hình kinh doanh khác nhau để đánh giá chi phí tuân thủ, khả năng kiểm tra của cơ quan chức năng, mức độ hiểu biết của người kinh doanh và hiệu quả ngăn ngừa hành vi vi phạm.

Kết quả thí điểm cần được đo lường bằng các chỉ tiêu cụ thể: mức độ tuân thủ, số vụ vi phạm, chi phí thích ứng của cơ sở kinh doanh, khả năng kiểm tra của cơ quan chức năng, tình trạng bán hàng cho người chưa đủ tuổi và mức độ dễ hiểu của quy định.

Việc đánh giá phải có thời hạn, có dữ liệu ban đầu để so sánh và có cơ chế công bố kết quả minh bạch. Nếu không có tiêu chí đo lường, thí điểm dễ trở thành một thủ tục hình thức; nếu không có thời hạn và trách nhiệm giải trình, giai đoạn chuyển tiếp có thể kéo dài mà không tạo ra cải thiện thực chất.

Giai đoạn chuyển tiếp, nếu có, phải dành cho việc chuẩn bị tài liệu hướng dẫn ngắn gọn, dễ hiểu, thống nhất trên toàn quốc; tổ chức truyền thông, tập huấn, chuẩn hóa biểu mẫu cho người kinh doanh; đồng thời đào tạo lực lượng kiểm tra để tránh tình trạng cùng một hành vi nhưng bị giải thích khác nhau giữa các địa phương. Mục tiêu của giai đoạn chuyển tiếp phải là giúp chính sách đi vào thực tế nhanh hơn, ít sai sót hơn chứ không phải tạo khoảng trống quản lý hay trì hoãn bảo vệ sức khỏe.

Cuối cùng, cơ quan quản lý cần thiết lập cơ chế theo dõi và đánh giá chính sách sau khi ban hành, đo lường đồng thời cả kết quả bảo vệ sức khỏe lẫn chi phí tuân thủ xã hội và chất lượng thực thi. Dữ liệu thu thập được từ thực tiễn phải trở thành căn cứ khoa học để điều chỉnh hướng dẫn hoặc kiến nghị sửa đổi quy định khi cần thiết.

Giải pháp minh bạch thông tin bằng văn bản chuẩn hóa, trung tính

– Nếu sản phẩm phải được che khuất nhưng người mua trưởng thành vẫn cần biết cửa hàng có sản phẩm nào và giá bán bao nhiêu, theo ông, vấn đề này nên được xử lý ra sao?

Vấn đề này hoàn toàn có thể giải quyết bằng cách tách bạch rõ quyền tiếp cận thông tin cần thiết của người mua với quyền quảng bá sản phẩm của người bán. Người trưởng thành có nhu cầu mua hàng hợp pháp cần được biết điểm bán có những sản phẩm nào và giá bao nhiêu. Nhưng nhu cầu thông tin đó không đồng nghĩa với việc sản phẩm phải được phô bày trực quan hoặc gắn với các yếu tố quảng cáo, khuyến mại.

Do vậy, dù sản phẩm được che khuất, người mua trưởng thành vẫn cần có thông tin tối thiểu để nhận biết hàng chính ngạch, nguồn gốc rõ ràng và giá bán. Nếu thiếu thông tin này, khoảng trống nhận diện có thể bị hàng lậu, hàng giả lợi dụng.

Tôi đề xuất luật cho phép sử dụng danh mục sản phẩm và bảng giá dưới dạng văn bản chuẩn hóa, trình bày trung tính, không sử dụng hình ảnh bắt mắt, thông điệp tiếp thị, màu sắc hoặc cách bố trí nhằm kích thích mua hàng.

Danh mục cần bảo đảm dễ đọc, dễ cập nhật và có thể cung cấp khi khách hàng trưởng thành yêu cầu. Quy định cũng nên xác định rõ nội dung được phép, kích thước hoặc hình thức trình bày khi cần thiết, cách cập nhật giá và trách nhiệm của người bán.

Quy định càng rõ ràng thì càng giảm nguy cơ cách hiểu khác nhau giữa các địa phương và giảm thiểu chi phí kiểm tra. Mục tiêu không phải là làm cho người mua không thể nhận biết thông tin cần thiết, mà là loại bỏ triệt để vai trò quảng bá của việc trưng bày sản phẩm. Đây chính là cách tiếp cận kết hợp hài hòa giữa yêu cầu bảo vệ sức khỏe cộng đồng với tính minh bạch trong giao dịch thương mại và khả năng thực thi thực tế của cơ quan quản lý.